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华新民的博客

为了不能失去的故乡

 
 
 

日志

 
 
关于我

1954年,欧洲相貌的我出生在北京的一条元代胡同里,在这里度过了幸福的童年。我戴过红领巾,喜欢跳舞,还是学校里的兵兵球冠军。1976年春天,当整个中国大地还在黑夜中呻吟时,我和家人乘着火车来到了可以自由呼吸的法国,但不久后我又是那么苦苦地想念我的美丽的古城,想念着经历了太多灾难的祖国,时时希望她能好起来。1990年,我抱着两个女儿回到了北京,沉浸在做母亲的温柔乡里,放心地走在由上千年的故事筑成的胡同走廊里……

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一地两证的混乱与房产的安危  

2010-02-16 14:41:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一地两证的混战与房产的安危

http://www.sina.com.cn  20100209 17:04  《财经文摘》

(我注:本文最早载于2007年8月15日的南方周末.随后收在我的"为了不能失去的故乡"一书中.现在结合即将制定的"征收条例"又稍做了一点修改).

http://finance.sina.com.cn/review/observe/20100209/17047396279.shtml


一地两证的混战与房产的安危


  华新民


  房子和土地在物理、法理和法定权利上都是分不开的。房子下面的土地究竟是谁的呢?


  当下的一个荒诞现象,是众多房主认为房子下面的土地不属于他自己,有房主甚至为此跟我争得耳红脖子粗,激动地向我强调:土地怎么是我的?那是国家的!我好心好意提醒他拥有什么,他却生气了,认为我太无知,怎么连这点常识都不知道呢?


  人有屋,动物有穴,都是不可轻易挪动的安身之所。房子和土地是分不开的,在物理、法理、天然权利和法定权利上都是分不开的,但21世纪的中国市 民却认定自己不拥有每天踩在上面睡在上面的土地。而近年来建立的土地储备制度之所以没有在它每次引发剧烈社会冲突之前让一般民众在意,正是因为大家心里认 定自己已经早不再拥有土地,因此想都没有想到各地方政府要拿去储备的土地在进入土地仓库之前其实是不归国家所有的,这些仓库原本是空的。


  城市私有土地在文革中的波折


  事实上,中国上世纪50年代的土地改革只涉及农村,不涉及城市。50年代初期给所有城市业主都换发了新政权的房地产所有证,房和地都继续归自己 所有,政府并制定出若干法律规定,以示尊重市民私人房地产权利。到了1956年,中共中央书记处在《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意 见》中表示未来一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当办法一律收归国有。而这里涉及的仅仅是空地、街基。但文革中被造反夺权的国家房产管 理局的一份文件,即1967114日《国家房产管理局、财务部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》,却篡改了1956年中央书记处文件的 内容,擅自在上述内容后面添加了一句注释:其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地。并在这样的歪曲原意的基础上第一次提出了土地国有 化。这个红卫兵式的土地国有化是在一个无法无天的时代提出的,是一个抢夺市民财产的计划。当时的恐怖势力不允许市民有私产,必须把房地产所有证交到 房管局,否则生命不保。


  在1976年文革结束并被中共中央定性为一场民族劫难之后,这个红卫兵式抢夺城市土地的计划显然被回归正常运转的国土和房屋管理部门视为无 效,因为直到1982年,国家城市建设总局在其发布的关于城市()房地产产权、产籍管理暂行规定中,仍然表示:根据宪法规定精神,我国城市房屋存 在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权产籍管理。凡在城镇范围内的房地产,不论属于国家集体或个人所有,均需到当地房管机关办理产权登记,领 取房地产所有证。这里所说的很重要,是指每一份经过合法登记的产权证书上标注着地号的实物土地,无论1951年发的房地产所有证还是现在很多私有 房主手里拿的国有土地使用权证,都有一个宗地号,这个宗地号显示的是有界址的实物土地,证明着私人拥有的土地产权。


  同时,从八十年代初期开始,各地成立了落实私房政策办公室,应中央政府的要求返还文革中大规模侵占的城市私宅。今天这个办公室还在那里,因为它还有一半的任务没有完成。


  政府储备土地必须先取后予


  是1982年底出台的宪法,提出的城市土地归国家所有。这也就是说,城镇土地的所有权在1982年以前,是明确的公私混合所有制。而82年 之后呢,则是以自然拥有使用权的概念延续了土地的私人财产权——90年国土局曾对最高人民法院民事审判厅发出《关于城市宅基地所有权使用权等问题的复 函》(1990〕国土法规字第13),指出:我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后,公民对原属自己的土地应该自然拥有使用权


  相关这点,国土资源部土地利用管理司官员宫玉泉在其一篇论文中表示:政府必须要先取后予,即在供应某块土地使用权以前,先要取得这块土地 完全的产权。这不是一个简单的程序问题,而是一个产权保护、社会公正与公平问题。”“土地使用制度改革以来,国土资源部门一直主张以公开方式出让土地,并 且写入法律,《城市房地产管理法》就要求有条件的地方要实行土地招标拍卖出让,但一直没有搞起来,其中最大的原因是政府手里没有可供招标拍卖的实物土地, 没有标的物,自然没有条件搞。建立土地储备制度以后,政府手里有地了,推行招拍挂出让就具备前提条件了。换句话说,国家并没有在82宪法之后一夜之间拥 有了城市土地的土地产权,而是此时正试图通过土地储备予以实现,即凡是没收购过的土地目前都还不是国有的,若已经,便谈不上需要收购了。


  畸形的土地储备和非法的生地出让


  然而,由于当前的各地政府均极力以地生财,自1997年开始试行的土地储备制度从起步时就走入了歧途。全国各地制定的土地储备办法一方面把 土地储备定义为:指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有土地;另一方面又自相矛盾地规定:土地储备开发涉及房屋拆迁的,由土地储备开发实施 单位办理有关拆迁手续,并组织实施拆迁。即跳过收购、收回和征收的程序,就直接由土地储备部门组织的实施单位(通常是看中该地块的开发公司)拆除众 业主的房子,把本应该制定的收购土地产权的合同改变为拆迁现场上拆迁协议,等于执行了红卫兵时代那个不理睬法定程序直接取走私人土地产权的意旨,这是明显 违背宪法的。


  现在我们经常会看到生地熟地这样的词汇,生地就是指土地没有经过收购、收回和征收,土地上还有产权;熟地指没有产权了,人都搬走并且土地产权也变更了,不少政府部门的权威人士都承认这些年到处在做与现行法律抵触的生地出让,可竟到现在还拒不改正。


  生地上的圈地运动是如此触目惊心地进行着,可还没有被拆到家门口的人们,却仍处于不自觉之中。很少有人会注意报纸上提到的种种立项和土地交 易大厅里的土地使用权的挂牌出让与自己的关系。他们想象不到自己的私有不动产正在被吆喝着出售,甚至经常还被拿到银行抵押贷款——未来那个带圈儿的字,只不过是这一系列违法事件发生到最后的情节。


  人们不明白除了拥有房屋产权证以外,还应该有一份国有土地使用权证,而正是后者证明了自己合法享有的土地财产权。他们也不知道任何经营性项目在 立项之前,都要先进行土地财产权的转移,而不是在立项之后。他们也不知道现行的法律框架中,存在着一些相关的法定审批程序。比如在国有土地使用权出让的审 批步骤中,受理条件之一就是要提交原土地使用权人的国有土地使用证,这也就意味着要经过原土地使用权人同意转让他的土地财产即有价的土地使用权,才可能受 理审批。可是,无论在市中心的老城还是老城外面,凡有过或仍有着民宅(祖宅、商品房和房改房等)的地方,大部分经营性施工项目都没有经过这道法定程序。显 然,它们一律都属于违法立项和违法规划。

  当我们还住在这片土地上时,该土地就被土地局卖给开发商了,或划拨给某开发商了。土地局哪有权利这样做呢?这不但违反了宪法和民法通则等,而且 还违反了他们自己所做的部门规定。中国不缺法律,但若不执行,法律就没有用处了。比如:按照规定,一家开发公司要申请土地使用权,就应当拿着原来住在这个 地方的所有业主的房屋所有权证和国有土地使用权证去申请,即表示开发公司已经从业主手中买下了产权(虽然这个程序本身就是自相矛盾的:既然已经买过来了, 干嘛又要申请?)。现在问题是没有这样做。只要你有老房子,谁都逃不过,随时都会变成所谓的被拆迁人,鲁迅当年也是私房主,如活到今天,他也要遭遇拆迁。


  在原产权没有变更的时候,大部分开发商就这样拿到了建设用地批准书,有的还拿到了土地证,那则是更上一层楼的违法了。事实上,政府在划拨土地或出让土地之前,要经过产权人的同意,要先把他的产权买下来并依法变更宗地的界址,有产权人的签字,那才可以。


  我因此衷心地希望每一个私有房地产的主人,首先都能索取到自己的土地证。很多房产主都不知道应拥有这份证件,和不能坐等的意义。有关部门应重视 并加速这一工作。因为,按照1994年的《中华人民共和国城市房地产管理法释义》,作为土地使用权人,在他以出让方式取得了土地使用权后,同时也应取得 土地使用权证书。划拨方式取得的土地使用权,则可能尚没有取得土地使用权证。不过随着发证工作的展开,每一个土地使用者都应该取得土地使用权。


  而从1988年开始实行土地证至今,已二十多年了!

  还有一点:除了祖产业主的使用权直接来自其82年前的私人所有权以外,其他相当多的土地使用权都来源于国家所有权,但它一经设定,就是一份独立 的财产权,不能被政府部门任意注销。这土地使用权是个名词,代表着物权,不能按动词去理解。我们每一个房地产权利人不仅是土地使用者,而且是土 地使用权的拥有者,是土地使用权人,是土地产权人。在土地证的填写内容上,一开始是不规范的,写着土地使用者,现在已经改成土地使用权人了,但 日后应该再改成土地产权人,要让每一位房主人彻底明白自己的身份。


  用坚实的私人土地产权阻止大拆大建


  生地出让泛滥的同时,各地政府欲储备的范围也是无边无际的,似乎凡是没有进入开发公司口袋里的土地,都要拿过来。为此可以看到五花八门的名目, 如旧城改造整治城中村绿化排危解困环境整治等。而待到拆光了进行招拍挂之后,一转手还是让土地落到了房地产开发公司手里,所 谓储备只是走个过场,完全背离了储备土地应用于公共利益的初衷。


  82年宪法所表示的城市土地属于国家所有的那个国家,实际上变成了大大小小的私家开发公司所有,等于是动用了公权力来为与普通 民众享有平等民事权利的部分私人服务,并且这种服务还是一条龙的:银行先期贷款支持储备中心——土地储备中心为开发公司垫资以支持拆迁——拆迁后土地 储备中心通过拍卖回笼资金偿还银行——开发公司通过招拍挂取得土地,整个操作行为于法无据,操作主体也不具备资格,因为土地储备中心是没有行政征收权 力的事业单位而非行政机构。


  如此态势,注定了没有哪个市民的私宅业权能够得到保护,他的住宅下面的土地随时可以划入土地仓库之中,继而在他毫不知情的情况下,一夜之间土地又落入开发商之手。


  为此,笔者有如下几点建议:


 第一,撤消目前这种违宪的仍在试行的土地储备机制,国家为公共利益进行建设尽可直接依法实施对土地产权的征收,但要极其严格地限定在公共利益的 范围内,这个范围涉及的建设项目早已在2001年国土部出台的划拨用地目录中列举了,其中当然是把写字楼、公寓和商场等商业项目排除在外了。


第二,改地方财政以土地出让金支撑为税收支撑,一方面能够以细水长流替代一锤子买卖,另一方面也避免了政府与部分私人(房地产开发公司)结盟。


 第三,停止土地使用权这个已经使用了近二十年的永远说不清楚的用语,而以概念明确的私人土地产权代之。中华人民共和国的城市土地并不需 要私有化,因为实际上其产权至今一直是私有的或部分私有的。建议为商品房业主颁发土地产权证而非土地使用权证,并向1982年以前的祖宅业主 返还文革中被迫存放在房管部门的房地产所有证

  第四,全面检查在已有权利人的土地上进行重复登记的情况,撤消无效登记。把开发商已交过土地出让金作为其拥有有关土地产权的理由是不成立的。由 于重复登记、一地两证的情况在历史城市和历史街区最为普遍和严重,此举在尊重私人财产的同时也能起到保护属于全民族的建筑文化遗产的作用。

  第五,全面检查已经入市和即将入市的土地之来源,撤消没有签订过土地收购协议的上市土地。 

  此时此刻,国务院正在封闭式地制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》草案,我们不了解具体的讨论内容,但单从题目上来看,就感到大方向不对,因没提到征收土地产权。这意味着土地产权将被无偿地强行收回,意味着将继续在我们拥有住宅的土地上随意地规划,意味着收回的土地产权甚至会被拿去抵押贷款,作为拆除业主房屋的本钱。这一点从长沙去年已经先于国家自行制定的同一条例和长政函(2009)40号公文的内容就可以得到印证。因此该草案在向民众征求 意见之前,必须调整宗旨,即改征收房屋为征收土地产权,或至少是两者一起进行,否则只能成为将被废除的拆迁条例的翻版,甚至由于征收所带有的强制性而 使情况变得更加糟糕,目前正在长沙进行的大规模征收就是鲜活的榜样。


  华新民,1954年生于北京,中法混血,散文作家,民间古城保护人士。著有《为了不能失去的故乡——一个蓝眼睛北京人的十年胡同保卫战》,此书被称为反拆第一书

 

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